县改区的诱惑与谋动(转载自廉政瞭望11年10月号)

常欢

8月底的一天，安徽皖维集团 矿山分厂的郭震生在晚饭后，照 旧打开电视，寻找着省台的天气 预报，依旧是熟悉的旋律和熟悉 的城市次序，可等到自己居住的 巢湖时，便再也不见了它的踪 影。随后他才突然想起，巢湖已 经“没了”。

他打了个很形象的比喻:“拆市 并不是对我们没有影响，这就像 是已怀孕两个月的肚子还未显 怀，随着时间的推移，它才会渐 渐地显山露水。”巢湖市在此次 拆分后，原地级市的架构已经取 消，所辖的4个县分别划归到合 肥、芜湖、马鞍山三市，原居巢 区改成了县级巢湖市。而全国很 多地方更多的模式却是县(县级 市)改区(以下简称县改区)。今年 最引人注目的县改区无疑是四川 南溪、湖南望城。此外，云南呈 贡县也将在年内完成改区。

从最近的一些实践来看，不少 城市空间的扩张，都急需向郊县 要“土地”。长沙的城区面积只有 武汉的1/10，拓宽发展空间迫在 眉睫。望城改区后，城区立 即“长大”一倍，总面积达到近 2000平方公里；原“苏北第一大 县”铜山县改区后，则让徐州市 区非农人口一举突破200万；南 溪并入宜宾，也让这个“长江第 一城”向建设百万人口大城市的 目标迈进了一大步。

上世纪90年代中后期，中国曾 经席卷过一轮规模浩大的县改市 运动。曾有专家打过一个比 方:“人们正努力把‘县’字掀掉，宛 如丢掉一顶破帽子。”因为“县改 市”后可以获得一笔可观的城市 建设费用；在编制上市比县可以 多设一些机构，多安排一些职务 和人员；各类公职人员在县改市 后可增加工资补贴或适当调高级 别等。但从2001年之后，我国实 际上已经停止了县改市的进程。 不过随着经济发展，城市扩张的 欲望也越来越强，眼睛都盯在了 县改区上。

即使如此，国家对县改区的资 格审查一向很严格。按民政部 2003年出台的《市辖区设置标 准》(征求意见稿)，改设市辖区 的县(市)的非农业人口不得少于 10万人，且国内生产总值、财政 收入不得低于上一年本市市辖区 对应指标的平均水平。不过此征 求意见稿至今仍未颁布实行。

2009年，江苏通州市改为南通 市通州区；2010年，同样是江苏 的铜山县改为徐州市铜山区，江 苏在县改区的探索中无疑走在了 全国前列。而今年四川南溪县和 湖南望城县改区成功，被外界解 读为县改区从艰难的一年一批已 成为一年多批，中央对撤县设区 开口子了。

南溪和望城的成功让各地看到 了很大契机，县改区的谋动已经 风起云涌。江苏镇江市提出要整 合区域资源，推进扬中撤市设 区，做大做强中心城市。福建龙 岩市目前正在酝酿将永定和上杭 两个县(市)改区，福州也早就计 划好适时对闽侯、长乐、连江等 县(市)“下手”。地处西部的贵阳 市在“十二五规划”中大刀阔斧提 出“推进清镇市、修文县、息烽 县、开阳县改区工作”。跟在后 面的，还有重庆铜梁、陕西凤翔 等地。

区和县虽然只有一字之差，其 内涵变化却非常大。一般说来， 由县改区之后，意味着一个县域 经济单位能够全面接受中心城区 辐射，其基础设施建设也将纳入 整个城市进行通盘考虑，其公共 服务和老百姓生活质量必将得到 不同程度的提高。此外，区一级 政府可按增值税、营业税等总和 的7提取城市建设税(费)，而县是 没有这一税种的。对民营企业来 说，则意味着更多的政策利好、 更大的发展空间、更多的财富机 遇。

此外，区和县有很大不同，大 部分区的管理权限则会比县更 小。区财政人事不完全独立，而 县财政、人事相对独立。有些科 局在县里有，但是区却没有，或 者只有一个办公室。

对老百姓而言，他们除了渴望 新政策带来的实惠外，还有一种 心态的变化。记者采访了南溪几 个做食品生意的小老板，他们的 兴奋很真诚:“同样位于川南的自 贡早就有4个区、泸州有3个区， 现在宜宾也拥有两个区了，区可 以给我们一种市民的感觉。”县 和区的不同名称，对投资者和购 房者的心理影响巨大，人们会感 觉区离主城要比县近得多。

果真如此吗？有的县虽改成了 区，但和真正的老城区相比，在 很多方面都还是存在难以逾越的 隔阂。原南京市的江宁县、六合 县早在2000年、2002年就已经 改区，但至今在户籍、教育、医 疗等很多政策上和“江南八区”(老 城区)仍有很大不同。至今江宁 居民去新街口、夫子庙在口中仍 会形容成是“去南京”。南京也不 是孤例，诸如杭州市的萧山区、 余杭区，成都市的温江区、新都 区均属此类。

专家对县改区好处的看法较为 一致:今后可以形成新的居住区， 环境好、起点高、价格相对比中 心区低，同时增加就业、创业和 发展的岗位和机会，带来更多的 财政税收，为城市基础建设和公 共、民生等事业发展提供有力的 保障，更为老城区减压减负。

在以前，徐州主城区和铜山县 城乡差别明显。铜山区成立后， 徐州重点发展城乡一体化，在铜 山区仅一年就实施了50项基础 性、公共性的重点城建工程，总 投资超过100亿元，主动与主城 区供水、供热、燃气、公交等基 础设施衔接配套，是被认为做得 比较好的典范。

南溪改区的好处也在慢慢显 现，马路宽了、高楼多了还只是 表象，因为南溪的城市基础设施 将纳入宜宾市整体规划。南溪今 年将新设立6个街道办，加强对 居民进行社区化管理。宜南(宜 宾—南溪)城际公交也开始试运 营，让南溪和宜宾主城区之间的 联系更加密切。“我们开始改变 自己的生活习惯，晚上出来玩的 人就更多了，今年增加了4条全 空调公交线路，且车票都是一 元。”当地一名工人如是说。

不过，改区也需要很多成本。 拿南溪区来说，所需人员编制和 经费均由宜宾市自行解决。就一 个小小的更名，就涉及到200多 个机关、事业单位的公章雕刻、 单位牌子等，是一笔不小的开 支。反之，县改区后也会失去一 些国家对农村经费的补贴。

铜山改区后，让当地的高中老 师们一度失望。因为官方只公布 了该区义务教育阶段教师和公务 员与徐州主城区一样涨工资，高 中老师不在涨工资之列，可见其 中的财力因素不可忽视。宜宾一 名教师则称:“南溪改区后房价持 续上升，一些楼盘价格甚至超过 了翠屏区，这在之前是绝无可能 的。我看改区唯一好的是，今后 南溪的娃娃们中考倒是安逸了。 ”

其实，区也好，县也罢，简单 的名称与其发展水平没有必然的 联系。国内行政区划界最权威的 方舆论坛的一名资深网友指出， 东北某地级市有十几个区，生物 矿产丰富；广东东莞市一个区都 没有，且土地有限，但一个镇的 GDP就可以轻松地上百亿，这些 城市之间的经济实力和国际影响 力不可比较。版图大小和人口多 寡，都是一些数字罢了，要实现 超越和追赶，都不是难事。城市 最核心的竞争力体现在城市的软 实力上，理念、机制和政府服务 意识这些看似不经意的东西，才 是丈量城市走向现代化的重要标尺。